Desenvolvimento Rural

A Lei 11.107/2005, que disciplina os consórcios públicos, menciona que o pessoal será admitido na modalidade emprego público pelo regime celetista (regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT).

Com o objetivo de encerrar a insegurança jurídica causada pela divergência de interpretação, especialmente nos Tribunais de Contas, no sentido de que o consórcio constituído com a personalidade jurídica de direito público deveria observar o regime estatutário, foi aprovado no início de 2019 o Projeto de Lei 2.543/2015, que se transformou na Lei Ordinária 13.822/2019, alterando o § 2º do art. 6º da Lei 11.107/2005, que passou a vigorar com a seguinte redação:

§2º O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943.

Anteriormente, a redação trazia apenas a figura dos consórcios públicos de personalidade jurídica de direito privado, passando a incluir os de direito público.

No entanto, é importante salientar que a obrigatoriedade de realizar concurso público não se altera, uma vez que a legislação trata do regime de contratação e não da forma de ingresso.

A obrigatoriedade de o consórcio realizar concurso público está expressa o art. 37, inc. II, da Constituição Federal:

Art. 37 [...] II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; [...]

Desse modo, considerando que o consórcio público também deve realizar concurso público, o que outorga estabilidade a seus servidores enquanto a pessoa jurídica (consórcio) existir, entende-se que não haveria óbice para que o pessoal contratado diretamente pelo consórcio (médico veterinário, por exemplo) exerça o serviço, visto que o Decreto 5.741/2006 exige que o pessoal técnico e auxiliar que efetua as inspeções e a fiscalização seja efetivado mediante concurso público (art. 9º, § 6º, II, e art. 133, II), procedimento que é observado para admissão dos empregados públicos no consórcio.

Entretanto, ressalta-se que a questão não é de todo pacífica, pois há órgãos e entidades que se posicionam no sentido de que apenas servidor submetido ao regime estatutário poderia exercer as atividades de inspeção/fiscalização. Diante disso, recomendase que, em caso de dúvida, o Município ou o consórcio realize consulta formal perante o Tribunal de Contas do seu Estado (TCE), a fim de conduzir a questão com maior segurança.

O Serviço Público de Inspeção de Produtos de Origem Animal (SIM/POA) é responsável pela realização da prévia fiscalização industrial e sanitária desses produtos, definida pela Lei 1.283/1950.

Este serviço, que visa a promover a saúde pública e a segurança alimentar, inclui: abate de animais e seus produtos; pescado e seus derivados; leite e seus derivados; ovos e seus derivados; mel, cera de abelhas e seus derivados.

O consórcio público se caracteriza por ser uma pessoa jurídica, constituída como associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, formada exclusivamente por Entes da Federação e que, para sua constituição e atuação, deve atender às exigências da Lei 11.107/2005 e do Decreto 6.017/2007.

Tem por objetivo estabelecer relações de cooperação federativa para a gestão associada de serviços públicos de interesse comum que dificilmente se resolveriam individualmente e/ou aperfeiçoar as ações com a junção de esforços e recursos.

Para constituir um consórcio público com a finalidade de executar o serviço de inspeção de produtos de origem animal, é preciso estar atento às seguintes questões:

- no protocolo de intenções ratificado, deve haver previsão de que a execução do SIM é uma finalidade do consórcio;
- o consórcio público deve adotar a personalidade jurídica de direito público (associação pública);
- todos os Municípios que pretendem fazer parte do consórcio precisam instituir o SIM mediante lei e regulamentá-la;
- as regulamentações dos Municípios integrantes do consórcio precisam ser uniformizadas a fim de possibilitar a adequada inspeção pelo consórcio;
- deve-se estruturar a equipe técnica do consórcio que se responsabilizará pelos procedimentos inerentes à inspeção.

Para mais informações sobre aspectos gerais que envolvem a constituição de um consórcio público, acesse a cartilha indicada no material de apoio ao final deste documento.

Embora seja possível constituir um consórcio com finalidade específica para atuar com o SIM, não é necessário instituir um novo consórcio para atuar com essa finalidade.

Caso um consórcio que já esteja formalmente constituído tenha interesse em atuar com o serviço de inspeção de produtos de origem animal, mas não possua essa finalidade prevista em seu protocolo de intenções ratificado, será necessário proceder à alteração desse documento para inclusão da nova finalidade.

A modificação deverá ser discutida e aprovada pela Assembleia Geral do consórcio e, após ser novamente assinado por todos os prefeitos, o contrato de consórcio deve ser remetido às Câmaras Municipais para nova ratificação, conforme prevê o art. 12 da Lei 11.107/2005.

Caso se opte por uma estrutura multifinalitária, é importante que o consórcio seja organizado internamente de maneira especializada, ou seja, com estrutura e corpo técnico qualificado para atuar em cada uma das finalidades que se propõe implementar, cuja estrutura mínima dependerá da abrangência que cada consórcio irá exercer, portanto, verificável caso a caso.

Vale destacar que, em consórcios multifinalitários, a participação dos Entes consorciados, caso seja aprovada pelos demais, pode se dar com reserva, ou seja, o Ente pode optar por participar em apenas parte das finalidades do consórcio. Por exemplo, o consórcio X atua nas áreas de saúde, turismo e com o SIM e o Município Y quer participar do consórcio apenas em relação ao SIM. Isto é possível nos termos do art. 5º, §2º, da Lei 11.107/2005: “a ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores, implicará consorciamento parcial ou condicional”. Esta possiblidade, no entanto, exige prévio e adequado planejamento financeiro, pois o Município deve contribuir de acordo com a sua participação efetiva.

Sim. O número mínimo para constituir um consórcio é de dois Municípios, e não há limitação de número máximo de Entes consorciados.

É possível que a qualquer tempo novos Municípios se consorciem, mas, como esta informação deve constar no protocolo de intenções, a cada modificação para integrar um
novo membro é necessário proceder à aprovação pela Assembleia Geral e remeter novamente o protocolo de intenções (contrato do consórcio) para as Câmaras Municipais para nova ratificação.

Por conta da agilidade e da desburocratização, uma boa opção é aquela prevista no §4º do art. 5º da Lei 11.107/2005, que dispensa a ratificação quando o Ente da Federação, antes de subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público.

Destaca-se ainda que é possível incluir no protocolo de intenções todos os potenciais interessados em integrar o consórcio, mesmo aqueles que não têm intenção ou possibilidade de iniciar a participação formal imediatamente. A efetiva participação de cada Ente só ocorre mediante a ratificação do protocolo de intenções, ato que não é obrigatório e que, caso não seja concretizado, não gera penalidade.

Vale lembrar, no entanto, que se a ratificação ocorrer após 2 (dois) anos da primeira subscrição do protocolo de intenções, a participação dependerá de homologação da
Assembleia Geral do consórcio público (art. 5º, §3º, da Lei 11.107/2005).

Importante também ter em conta que, a cada ingresso de novo integrante, é preciso rever o planejamento orçamentário-financeiro relacionado ao rateio das despesas.

A área de atuação do consórcio público corresponde à soma dos seguintes territórios, independentemente de a União figurar como consorciada (art. 2º, inc. II, alíneas a, b e c, Decreto 6.017/2007):

a) dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por Municípios ou por um Estado e Municípios com territórios nele contidos;
b) dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente, constituído por mais de um Estado ou por um ou mais Estados e o
Distrito Federal; e
c) dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e Municípios.

Ou seja, a sua atuação não fica necessariamente limitada a uma microrregião, mas sim condicionada ao território dos Municípios efetivamente consorciados. Logo, o consórcio pode abranger uma ou mais microrregiões, tudo vai depender de quais são os Entes consorciadosA atuação do consórcio público se restringe apenas a cada microrregião?

Sim, é permitida a participação de Municípios de mais de um Estado no mesmo consórcio público; entretanto, o comércio intermunicipal se restringe aos Municípios do mesmo Estado, conforme Instrução Normativa nº 29/2020 do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa).

Sim. No que se refere à equipe, no caso de inspeção de origem animal, o médico veterinário e/ou outros servidores responsáveis por apoiar o serviço deverão ser concursados, pois exercerão prerrogativa de poder de polícia administrativa.

Na inspeção de produtos de origem animal, médicos veterinários; e na inspeção de produtos de origem vegetal, engenheiros agrônomos.

Sim. Outra possibilidade é que o(s) Ente(s) consorciado(s), conforme autoriza o art. 4º, § 4º, da Lei 11.107/2005, ceda(m) pessoal ao consórcio para a execução do SIM, ou seja, servidor estatutário que não esteja sob estágio probatório. Para operacionalizar a cessão, é necessário que o Município observe a sua legislação sobre cessão (inclusive se há autorização para tanto) e haja a formalização de ato estabelecendo as condições.

Destaca-se que o pessoal cedido pelo(s) Ente(s) consorciado(s) permanecerá no seu regime originário, tal qual previsto no § 1º do art. 23 do Decreto 6.017/2007. Isto é, sendo o servidor estatutário, mesmo cedido ao consórcio, seguirá regido por esse regime, já que a retrocessão ou a extinção do consórcio implica retorno do servidor à entidade de origem (art. 29, § 2º, Decreto 6.017/2007).

Sim. A CNM disponibiliza em seu site (www.cnm.org.br/biblioteca) materiais técnicos de orientação aos gestores municipais sobre o assunto, além de contar com uma equipe técnica à disposição dos gestores municipais.

A CNM possui o Observatório Municipalista de Consórcios Públicos (www.consorcios.cnm.org.br) com diversas informações e materiais que podem auxiliar os
gestores municipais na constituição de um consórcio.

Ao final deste material indicam-se alguns materiais de apoio para estudo, dos quais sugerese o acesso à cartilha que trata dos aspectos gerais sobre consórcios públicos (disponível aqui). Especificamente para criação de consórcios com a finalidade de atuar no Serviço de Inspeção Municipal, acessar esse material aqui. Dúvidas também podem ser levadas à equipe técnica da área de Consórcios Públicos por meio do e-mail consorcios@cnm.org.br e para a área de Desenvolvimento Rural no e-mail d.rural@cnm.org.br.

O diálogo com os produtores locais e parceiros, visando a demonstrar a importância do desenvolvimento da produção rural e a destacar que o ajuste às normas que regem a vigilância sanitária, além de benéfico à saúde pública, também beneficia o próprio produtor, que poderá expandir sua comercialização. As apresentações de boas práticas e os resultados positivos da formalização da produção local são bons instrumentos de incentivo que podem ser explorados pelo poder público.

Todos os estabelecimentos de produção de origem animal (carne, pescados, ovos, leite e mel) podem ser beneficiados com a implantação do SIM, sendo observados os limites territoriais de comercialização.

Sim. Desde que o Município esteja com os serviços de inspeção organizados, inclusive com os profissionais disponíveis para exercer inspeção e fiscalização e o estabelecimento cumpra as normas sanitárias exigidas.

No entanto, a CNM alerta dos custos para manutenção de dois serviços em atuação no Município, e dos limites territoriais para o comércio dos produtos sob cada uma das inspeções, conforme as legislações vigentes.

O SIM não pode ser prestado de um Município para o outro, sendo necessário que cada Município crie o seu serviço mediante lei.

A constituição de um consórcio público entre os Municípios permite que a execução deste serviço seja prestada de maneira uniforme entre todos os seus membros. Entretanto, para participar de consórcio com esta finalidade, é necessário que o Município antes constitua o SIM mediante lei própria, pois o consórcio também não cria o SIM para o Município, limitando-se apenas a executar/operacionalizar o serviço.

Sim. Em 2019, por meio do Decreto 10.032, o governo federal autorizou o comércio intermunicipal entre os membros integrantes de consórcio público quando atendidas as exigências deste decreto e da Instrução Normativa 29/2020 que o regulamentou.

A legislação não define limite de estabelecimentos sob responsabilidade de um médico veterinário. Vale destacar que o limite varia de acordo com a demanda de fiscalização dos estabelecimentos, tempo e periodicidade.